제3장 세 나라를 비교하면 보이는 것
3. 완벽한 모델은 없는 이유
1) 각 나라의 선택과 구조적 한계
일본, 대만, 독일의 외국인 돌봄근로자 제도는 모두 돌봄 인력 부족이 라는 공통된 문제에 대응하기 위해 도입되었다. 그러나 세 국가는 서로 다른 사회·경제적 조건과 정책적 우선순위 속에서 각기 다른 방식의 제도를 설계해 왔으며, 그 결과 제도의 운영 방식과 성과 역시 상이하게 나타나고 있다. 중요한 점은 어느 한 국가의 모델이 절대적으로 우월하 다고 보기보다는, 각 국가가 자국의 상황에 맞게 특정 목표에 우선순위를 두고 정책을 선택했다는 점이다. 그리고 이러한 선택은 일정한 성과를 만들어낸 동시에, 피하기 어려운 구조적 한계 역시 함께 드러내고 있다.
먼저 일본은 국가 주도의 관리 체계를 기반으로, 외국인 돌봄근로자를 전문 인력으로 양성하는 데 중점을 두었다. 일본은 일정 수준 이상의 일본어 능력과 국가시험 합격을 요구함으로써, 외국인 인력이 단순 보조 인력이 아니라 전문적인 돌봄 서비스 제공자로 기능할 수 있도록 제도를 설계하였다. 이러한 기준은 서비스의 질을 유지하고 이용자의 안전을 확보하는 데 긍정적인 역할을 한다. 실제로 교육과 자격 검증을 거친 인력 만이 현장에 투입되기 때문에, 돌봄 서비스의 전문성과 신뢰성이 일정 수준 이상으로 유지될 수 있다.
그러나 이와 같은 엄격한 기준은 동시에 높은 진입 장벽으로 작용한다. 외국인 인력 입장에서는 언어 습득과 시험 준비라는 부담이 크기 때문에, 중도 이탈하거나 장기적으로 정착하지 못하는 사례가 발생한다. 특히 국가시험 합격률이 낮고 절차가 복잡하다는 점은 인력 유입 규모를 제한하는 요인으로 작용한다. 결과적으로 일본의 모델은 서비스의 질을 확보하는 데에는 일정한 성과를 보였지만, 인력 수급 측면에서는 한계를 드러내고 있는 구조로 평가할 수 있다.
반면 대만은 보다 유연한 시장 중심의 접근을 선택하였다. 외국인 돌봄근로자를 가정에서 직접 고용할 수 있도록 허용함으로써, 인력 확보의 속도와 규모를 우선적으로 고려한 것이다. 별도의 엄격한 자격 요건 없이 비교적 쉽게 취업이 가능하기 때문에, 단기간에 많은 인력이 유입될 수 있었고, 이는 돌봄 공백을 빠르게 완화하는 데 효과적으로 작용하였다. 실제로 많은 가정에서 외국인 돌봄근로자를 통해 돌봄 부담을 줄일 수 있었으며, 서비스 접근성 역시 개선되는 결과를 가져왔다.
하지만 이러한 구조는 노동권 보호와 서비스 질 측면에서 문제를 발생시키는 요인이 되었다. 외국인 돌봄근로자의 근로 조건이 고용주와의 개별 계약에 크게 의존하다 보니, 장시간 노동, 낮은 임금, 휴식 부족 등의 문제가 쉽게 발생할 수 있다. 또한 민간 중개업체 중심의 구조 속에서 임금 체불이나 인권 침해 사례가 반복적으로 제기되고 있으며, 제도적 보호 장치가 충분히 작동하지 않는다는 비판도 지속되고 있다. 이는 인력 확보의 효율성을 높이는 대신, 노동자의 권리와 서비스의 질이 상대적으로 취약해질 수 있음을 보여준다.
독일은 일본과 대만의 중간적 성격을 지닌 혼합형 모델을 운영하고 있다. 장기요양보험이라는 공적 제도를 중심으로 기본적인 돌봄 체계를 유지하면서, 외국인 인력과 가정 내 고용을 통해 부족한 부분을 보완하는 구조이다. 이러한 방식은 제도의 안정성과 현실적 유연성을 동시에 확보하려는 시도로 볼 수 있다. 공적 제도를 통해 일정 수준의 서비스 질과 노동권을 보장하면서도, 다양한 방식으로 인력을 활용할 수 있는 여지를 남겨두고 있기 때문이다.
그러나 독일 역시 완전한 해결책을 제시하지는 못하고 있다. 제도권 내에서는 비교적 안정적인 보호가 이루어지지만, 가정 내 상주형 돌봄과 같은 영역에서는 비공식 고용이 확산되면서 노동권 보호의 사각지대가 발생하고 있다. 또한 제3국 출신 인력의 경우 자격 인정 절차가 복잡하고 시간이 오래 걸려, 제도권에 진입하는 데 어려움을 겪는 사례가 많다. 이처럼 공적 제도와 비공식 시장이 동시에 존재하는 구조 속에서 이중적인 문제가 나타나고 있다.
결국 세 국가의 사례를 종합해 보면, 외국인 돌봄근로자 제도는 단일한 방식으로 해결될 수 있는 문제가 아니라는 점이 분명해진다. 일본은 전문성을 강화하는 대신 인력 확보에 제약이 발생하였고, 대만은 인력 확보에는 성공했지만 노동권과 서비스 질 문제를 안게 되었으며, 독일은두 요소를 동시에 고려하려 했으나 제도와 현실 사이의 간극이라는 새로운 문제에 직면하게 되었다.
이러한 비교는 각 국가가 전문성 확보, 인력 수급, 제도 안정성이라는 서로 다른 정책 목표에 무게를 두고 제도를 설계해 왔음을 보여준다. 그리고 특정 목표를 강화할 수록 다른 요소에서 한계가 발생하는 ‘정책적 균형의 문제’가 나타난다는 점을 확인할 수 있다. 이는 외국인 돌봄근로자 제도가 단순한 정책 선택의 문제가 아니라, 다양한 요소가 상호 작용하는 구조적 문제임을 의미한다.
따라서 “완벽한 모델”이 존재하지 않는 이유는 명확하다. 돌봄 정책은 인력 확보, 서비스의 질, 노동자의 권리, 사회적 통합과 같은 다양한 요소를 동시에 고려해야 하는 영역이기 때문이다. 그러나 현실에서는 이러한 요소들이 상충하는 경우가 많아, 모든 목표를 동시에 충족시키는 제도를 설계하기는 쉽지 않다.
결국 중요한 것은 특정 국가의 제도를 그대로 모방하는 것이 아니라, 각 국가의 경험을 통해 시사점을 도출하고 이를 자국의 상황에 맞게 재 구성하는 것이다. 다시 말해, 장점은 선택적으로 수용하고, 한계는 제도 설계 과정에서 보완하는 방식의 접근이 필요하다. 이러한 점진적이고 맥 락적인 정책 설계가 이루어질 때, 비로소 현실적이면서도 지속 가능한 돌봄 체계를 구축할 수 있을 것이다.
