제2장 외국인 돌봄근로자는 단순한 대체 인력이 아니다
3. 인력 충원은 곧 서비스 질 향상을 의미하는가
외국인 돌봄근로자 논의에서 가장 핵심적인 쟁점 중 하나는 인력 충원과 서비스 질 사이의 긴장이다. 돌봄 현장은 사람을 필요로 한다. 고령인 구와 장기요양 수요는 빠르게 증가하고 있지만, 많은 요양기관은 필요한 인력을 충분히 확보하지 못하고 있으며, 가족은 돌봄 공백 앞에서 불안을 경험하고 있다. 이러한 상황에서 외국인 인력을 신속하게 도입해야 한다는 요구가 힘을 얻는 것은 자연스러운 일이다. 그러나 돌봄은 단순히 사람이 자리를 채운다고 완성되는 서비스가 아니다. 돌봄은 신체지원, 정서지원, 의사소통, 안전관리, 가족과의 관계 조정, 제도 이해가 함께 이루어져야 하는 복합적 노동이다. 따라서 인력 숫자를 늘리는 것과 좋은 돌봄을 제공하는 것은 서로 연결되어 있지만 동일한 문제는 아니다.
이 긴장은 초고령사회에서 더욱 뚜렷해지고 있다. 한국은 돌봄 수요 증가와 내국인 돌봄 인력 부족이라는 구조적 현실에 직면해 있으며, 장기요양서비스 수요는 앞으로도 계속 확대될 가능성이 크다. 국민건강보험공단 건강보험연구원은 2028년 요양보호사 필요 인력의 약 15%에 해당하는 11만 6,734명이 부족할 것으로 전망하였다(이희승 등, 2023). 이는 외국인 돌봄근로자 논의가 단순한 가능성 차원이 아니라 실제 정책 의제로 부상한 배경을 보여준다. 그러나 인력 부족이 심각할 수록 정책은 “얼마나 빨리, 얼마나 많이 충원할 것인가”에 집중하기 쉽다. 요양기관은 빈 근무표를 채워야 하고, 가족은 당장 부모를 돌볼 사람을 필요로 하며, 정부는 장기요양서비스 공급 공백을 막아야 하기 때문이다.
문제는 인력 충원만으로 서비스 질이 자동으로 보장되지 않는다는 점이다. 돌봄서비스의 질은 단순히 인원이 확보되었는가만으로 결정되지 않는다. 이용자의 안전이 보장되어야 하고, 서비스가 안정적으로 이어져야하며, 이용자의 존엄과 정서적 안정이 함께 유지되어야 한다. 낙상, 흡인, 부상, 상태 악화를 예방하고 이상 징후가 있을 때 적절히 보고하는 것은 돌봄서비스의 기본 조건이다. 또한 돌봄노동자가 지나치게 자주 교 체되지 않고, 이용자가 익숙한 관계 속에서 일상을 지속할 수 있어야 한다. 결국 좋은 돌봄은 노동력 투입의 결과만이 아니라 안전, 연속성, 존엄, 신뢰가 함께 유지되는 상태라고 할 수 있다.
따라서 인력 부족은 서비스 질을 약화시킬 수 있지만, 인력 숫자가 늘 었다고 해서 서비스 질이 자동으로 향상되는 것은 아니다. 충분한 교육과 자격, 언어 능력, 현장 적응, 감독체계, 노동권 보장, 장기근속 조건이 함께 갖추어져야 인력 충원이 실제 서비스 질 향상으로 이어질 수 있다. 특히 외국인 돌봄근로자 제도화에서는 이러한 긴장이 더 복합적으로 나타난다. 외국인 인력은 돌봄 인력 부족을 완화할 수 있는 중요한 자원이될 수 있지만, 동시에 언어와 문화, 자격 인정, 제도 적응이라는 추가 과제를 동반하기 때문이다. 결국 외국인 인력 도입은 단순 채용이 아니라 역량 형성과 현장 적응을 포함하는 정책으로 접근되어야 한다.
해외사례에서도 이러한 긴장은 반복적으로 확인된다. 이탈리아와 대만은 외국인 돌봄노동자를 대규모로 활용하여 단기적인 돌봄 공백을 완화하는 데 일정한 효과를 거두었다. 그러나 가족고용과 비공식 고용, 장시간 노동, 낮은 임금, 취약한 품질관리 체계가 결합되면서 서비스 질과 노동권 보장 문제가 함께 제기되었다(Wang & Liu, 2024; Santini et al., 2025). 빠른 충원이 가능하더라도 제도적 관리가 부족하면 돌봄의 질과 지속가능성이 약화될 수 있음을 보여주는 사례이다. 반대로 일본은 자격과 언어 기준을 통해 서비스 품질을 유지하려는 방향을 보여주었지만, 높은 기준이 교육비 부담과 진입장벽으로 작용할 경우 실제 충원 효과가 제한될 수 있다는 점도 드러낸다(주찬희, 2023; 박수경, 2024). 기준이 너무 낮으면 품질이 약화되고, 기준이 지나치게 높으면 충원이 어 려워지는 딜레마가 존재하는 것이다.
한국의 과제는 빠른 충원과 서비스 질 유지 사이에서 현실적인 균형을 찾는 것이다. 이 균형은 단순히 중간 수준의 기준을 설정하는 문제가 아니다. 외국인 돌봄근로자가 장기요양제도, 돌봄윤리, 이용자 안전, 의사소통, 기록과 보고 체계를 이해할 수 있도록 자격과 교육, 현장 지원이 단계적으로 연결되어야 한다. 자격 기준이 불명확하면 기관은 어떤 역량을 가진 인력을 채용하는지 판단하기 어렵고, 이용자와 가족도 제도에 대한 신뢰를 갖기 어렵다. 반대로 외국에서 돌봄 관련 교육과 경력을 가진 사람에게 모든 과정을 처음부터 반복하도록 요구하면 진입장벽이 지나치게 높아질 수 있다. 따라서 자격 기준은 서비스 질을 담보할 수 있을 만큼 분명해야 하지만, 실제 충원이 불가능할 정도로 경직되어서도 안 된다.
언어 능력도 서비스 질과 직접 연결된다. 돌봄 현장의 언어는 단순한 시험 한국어와 다르다. 이용자는 짧은 표현, 사투리, 몸짓, 감정 표현을 사용할 수 있으며, 치매 노인은 반복적이고 불규칙한 의사소통을 보일 수 있다. 돌봄노동자는 생활 한국어를 넘어 위험 상황을 보고하고, 이용자의 불편과 감정을 이해하며, 가족과 기본적인 의사소통을 할 수 있어야 한다. 그러나 처음부터 지나치게 높은 한국어 능력을 요구할 경우 인력 확보가 어려워질 수 있다. 따라서 외국인 돌봄근로자의 언어 기준은 실제 돌봄 상황에서 필요한 의사소통 능력을 중심으로 단계적으로 설계될 필요가 있다.
교육과 현장 지원은 인력 충원이 서비스 질로 이어지게 하는 핵심 매 개이다. 외국인 돌봄근로자에게 필요한 교육은 단순 업무 절차에 그쳐서는 안 된다. 노인 이해, 치매 돌봄, 낙상 예방, 감염관리, 기록과 보고, 가족과의 의사소통, 이용자의 권리와 노동자의 권리까지 포함해야 한다. 또한 교육은 입국 전 교육에서 끝나는 것이 아니라 입국 후 현장 적응, 실습, 멘토링, 보수교육으로 이어져야 한다. 특히 초기 배치 기간에는 외국인 근로자가 새로운 언어, 직무, 문화, 생활환경에 동시에 적응해야 하므로 기관의 지원과 감독이 중요하다. 이 과정이 충분히 마련될 때 외국인 인력은 단순한 보충 인력이 아니라 숙련을 축적하는 돌봄 인력으로 성장할 수 있다.
서비스 질은 노동조건과도 밀접하게 연결된다. 돌봄서비스의 질은 흔히 교육과 평가의 문제로만 이해되지만, 실제로는 노동환경의 영향을 크게 받는다. 낮은 임금, 장시간 노동, 불안정한 고용, 차별은 돌봄노동자의 소진과 이직을 높이고, 이는 서비스 연속성과 이용자 신뢰를 약화시킨다. 국제노동기구와 경제협력개발기구 역시 양질의 일자리와 노동권 보장이 돌봄체계 지속가능성의 핵심 조건이라고 강조한다(OECD, 2023a; ILO, 2024). 따라서 외국인 돌봄근로자의 서비스 질을 높이기 위해서는 교육과 자격관리뿐 아니라 안정적인 노동조건과 권리보장도 함께 고려되어야한다.
이러한 논의는 외국인 인력 도입을 단순한 비용 절감 수단으로 보아서는 안 된다는 점을 시사한다. 좋은 교육과 자격관리, 현장실습과 멘토링, 상담과 통역, 감독체계에는 비용이 필요하다. 그러나 이러한 비용을 줄이면 장기적으로 더 큰 사회적 비용이 발생할 수 있다. 서비스 사고, 이용자 불신, 근로자 이탈, 재교육 비용은 모두 부실한 제도 설계가 초래할 수 있는 결과이다. 따라서 외국인 돌봄근로자 정책은 단순한 저비용 대안이 아니라 서비스 질과 사회적 신뢰를 유지하기 위한 투자로 이해될 필요가 있다.
결국 인력 충원과 서비스 질 사이의 긴장은 외국인 돌봄근로자 정책의 핵심 구조라고 볼 수 있다. 인력난이 심각하다는 이유로 품질 기준을 낮추면 돌봄의 신뢰가 약화될 수 있고, 반대로 품질 기준만 강조하여 현실적 충원 가능성을 외면하면 돌봄 공백은 지속될 수 있다. 따라서 중요한 것은 둘 중 하나를 선택하는 것이 아니라, 양적 충원과 질적 관리를 동시에 가능하게 하는 제도적 구조를 만드는 것이다. 그 핵심은 자격과 언어 기준, 단계적 교육과 현장 지원, 노동권 보장, 서비스 평가가 함께 작 동하도록 하는 데 있다.
종합하면, 외국인 돌봄근로자는 인력 부족을 완화할 수 있는 중요한 자원이지만, 인력 충원만으로 돌봄의 질이 보장되지는 않는다. 돌봄서비스의 질은 이용자의 안전과 존엄, 가족의 신뢰, 노동자의 숙련과 권리, 제도의 정당성과 직접 연결된다. 따라서 외국인 인력 도입은 단순한 숫자 확대가 아니라 교육과 자격, 권리보장과 관리체계를 함께 설계하는 과정이어야 한다.
